Grenzschutz ist kein Selbstzweck

Die Schweiz ist ein Hochlohnland mit hohen landwirtschaftlichen Produktionskosten: Arbeitskosten, Bodenpreise und Produktionsmittel sind teilweise deutlich teurer als im Ausland. Dazu kommen die schwierigen topografischen Bedingungen: Nicht alle Landwirtschaftsflächen eignen sich für Ackerbau. Insbesondere im Berg- und Hügelland sind die Produktionsbedingungen erschwert. Bei vielen Lebensmitteln kann die Schweizer Landwirtschaft deshalb preislich nicht mit dem Ausland mithalten. Der Grenzschutz setzt hier an. Er verteuert Importe und ermöglicht dadurch höhere Preise für Schweizer Agrarprodukte.

Aber: Der Schweizer Grenzschutz ist kompliziert, historisch gewachsen und erfüllt viele Funktionen. Er schützt gleichzeitig Produzenten, stützt Preise und hält bestimmte Produktionszweige in der Schweiz. Doch erfüllt er damit auch die Ziele, die heute gesellschaftlich wichtig sind?

Mehr Fleisch macht die Schweiz nicht krisenfester

Grenzschutz wird häufig mit der Ernährungssicherheit begründet. Doch eine hohe Inlandproduktion bedeutet nicht automatisch eine hohe Versorgungssicherheit. Das zeigt sich besonders beim starken Grenzschutz vom Fleisch: Die Schweiz produziert viel davon, lässt gleichzeitig nur wenig Importfleisch zu, ist dafür aber in hohem Mass auf importierte Futtermittel angewiesen. Konkret importiert die Schweiz für die Tier- und Fleischproduktion grob 1,3 bis 1,4 Millionen Tonnen Futtermittel pro Jahr. Ohne Importfutter könnte die Schweizer Fleischproduktion laut einer ZHAW/Greenpeace-Auswertung ungefähr nur noch etwa halb so gross sein wie heute.

Wer die Ernährungssicherheit tatsächlich stärken will, müsste andere Prioritäten setzen: mehr pflanzliche Lebensmittel, weniger Abhängigkeit von importierten Produktionsmitteln und eine Landwirtschaft, die auch unter Krisenbedingungen möglichst viel Nahrung bereitstellen kann.

Aus dieser Perspektive wären pflanzliche Produkte wie Weizen, Hafer oder Hülsenfrüchte wichtiger als eine überproportionale Fleischproduktion und sollten entsprechend an der Grenze geschützt werden. Das stellt die heutige Logik des Grenzschutzes auf den Kopf. Nicht allein die Wertschöpfung, die ein Produktionszweig heute generiert, sollte bestimmen, ob und wie er geschützt wird. Entscheidend sollte sein, was der Schweizer Gesellschaft insgesamt am meisten Nutzen bringt.

Schweizerisch heisst nicht automatisch ökologischer

Ein Schweizer Produkt kann dank Grenzschutz deutlich teurer sein als ein Importprodukt, ohne dass es deshalb ökologisch besser produziert wurde. Jedoch bedeutet der höhere Preis nicht automatisch eine ökologischere Produktionsweise oder eine bessere Qualität. Damit stellt sich eine einfache Frage: Wenn die Schweizer Gesellschaft bereit ist, ihre Landwirtschaft mit hohen Zöllen vor Importkonkurrenz zu schützen, welchen Gegenwert erhält sie dafür?

Der Grenzschutz sollte insbesondere Lebensmittel begünstigen, die zur Ernährungssicherheit beitragen, mit wenig importierten Produktionsmitteln auskommen und ressourcenschonend produziert werden können – etwa Getreide, Kartoffeln und Hülsenfrüchte. Bei der Tierhaltung sollte eine standortangepasste Nutzung von Grünland im Vordergrund stehen, statt eine möglichst hohe Produktion mit importiertem Futter zu fördern.

Nicht mehr oder weniger, sondern besserer Grenzschutz

Das bedeutet nicht, dass jeder Zoll abgeschafft werden sollte. Aber der Grenzschutz sollte grundlegend neu gedacht werden. Statt pauschal ganze Produktionszweige zu schützen, sollte künftig gefragt werden: Welche Produkte und Produktionsweisen sind für die Schweiz besonders wichtig – und unter welchen Bedingungen?

Das könnte bedeuten, pflanzliche Grundnahrungsmittel gezielter zu schützen und gleichzeitig Fehlanreize für eine besonders futtermittelintensive Tierproduktion abzubauen. Die Importabhängigkeit von Produktionsmitteln müsste stärker berücksichtigt werden. Und ein höherer Schutz sollte nicht einfach zu mehr Produktion führen, sondern zu mehr gesellschaftlichem Nutzen.

Auch für die Pflanzenproduktion gilt: Mehr Inlandproduktion ist nicht per se besser. Wenn zusätzliche Erträge mit mehr Pestiziden und Kunstdünger, weniger Biodiversität oder einer stärkeren Belastung der Böden erkauft werden, ist wenig gewonnen.

Welche Landwirtschaft braucht die Schweiz?

Die entscheidende Frage lautet deshalb nicht nur: «Grenzschutz – ja oder nein?» sondern: «Welche Landwirtschaft braucht die Schweiz? Was soll sie für die Gesellschaft leisten?» und «Welche Rolle soll das Instrument Grenzschutz dabei übernehmen?» Genau darüber sollte die Schweiz bei der Weiterentwicklung ihrer Agrarpolitik diskutieren.

Vision Landwirtschaft: Wozu brauchen wir überhaupt Grenzschutz?

Strebel und Golder: Erstmal: Wir reden hier am BLW weniger von Grenzschutz, sondern eher von Agrarschutz. Dieser dient einerseits dazu, die Schweizer Bauern vor ausländischer Konkurrenz zu schützen und andererseits dazu, dass die Produktion bestimmter Nahrungsmittel – wie zum Beispiel der Zucker – überhaupt in der Schweiz bestehen bleibt. Wo eine Schweizer Produktion nicht möglich ist, gibt es keinen Agrarschutz, oder wir reduzieren diesen, damit der Import nicht erschwert wird. Dabei werden saisonale Unterschiede berücksichtigt. Das heisst, dass wir etwa nur dann Tomaten in unbeschränkter Menge zu günstigen Zollansätzen importieren, wenn die Schweizer Landwirtschaft sie nicht selber zur Verfügung stellen kann.

Vision Landwirtschaft: Und was bringt der Grenz- oder eben Agrarschutz für die Ernährungssicherheit?

Strebel und Golder: Nicht sehr viel. Wenn morgen eine internationale Versorgungskrise ausbricht, nützt uns der heutige Grenzschutz kaum etwas. Wir sehen das etwa bei den Futtermitteln, die in diesem Hitzesommer in ganz Europa knapp wurden. Wir können die Zölle senken, aber der Import nimmt trotzdem nicht zu. Aber der Grenzschutz verändert die Art und Menge der Schweizer Produktion. Beispiel Fleisch: Ohne Grenzschutz würde mehr Fleisch importiert. Die Produktion von Schweizer Fleisch würde nicht völlig zusammenbrechen, aber der Preis dafür würde sinken. Pflichtlager sind ein wichtiges Instrument, um bestimmte Versorgungskrisen abzufedern. Der Agrarschutz spielt für die Ernährungssicherheit jedoch keine direkte Rolle.

Vision Landwirtschaft: Ist es im Sinne der Ernährungssicherheit erstrebenswert, den Selbstversorgungsgrad zu erhöhen – so, wie es etwa die Ernährungsinitiative verlangt?

Strebel und Golder: Nicht unbedingt. Wenn wir beim Beispiel Fleisch bleiben: Hier haben wir zwar eine hohe Selbstversorgung (Schweinefleisch: 92%, Rindfleisch: 90%, Geflügel: 58%), aber nur, weil wir grosse Mengen an Futtermitteln importieren. Wenn die Grenzen von heute auf morgen dicht wären, würden wir überleben, aber hätten nur noch die halbe Portion auf dem Teller. Dazu würden abgesehen von den Pflichtlagern ganze Nahrungskomponenten wie Pasta oder Reis wegfallen, weil sie in der Schweiz praktisch nicht produziert werden. Wenn wir die Kalorienproduktion in der Schweiz also tatsächlich erhöhen wollten, müssten wir runter mit der Fleisch- und rauf mit der Pflanzenproduktion, welche direkt der menschlichen Ernährung dient. In Bezug auf Grenzschutz bedeutet das dann: Futtermittelimporte verteuern und Grenzschutz auf pflanzliche Produkte erhöhen. Aber Achtung: Wenn wir tatsächlich jede Hecke und jeden Ackersaum für die Kalorienproduktion verwenden würden, hätte dies negative Effekte auf die Umwelt, insbesondere auf die Biodiversität.

Vision Landwirtschaft: Nicht jedes Produkt kann und muss in der Schweiz produziert werden. Nach welchen Kriterien sollte entschieden werden, welche Produkte wir mit Zollkontingenten und hohen Zollansätzen schützen?

Strebel und Golder: Wenn wir nur aus der Perspektive der Landwirtschaft schauen, dann sollten Produkte geschützt werden, die eine hohe Wertschöpfung generieren. Die Bauern wollen schliesslich etwas verdienen! Das ist auch der Grund, warum Fleisch so stark geschützt wird. Aus Bevölkerungssicht hingegen sollten Produkte geschützt werden, die wichtig für die menschliche Ernährung und günstig sind – also etwa Weizen, Hafer und Hülsenfrüchte.

Vision Landwirtschaft: Die Schweiz versucht einerseits, ihre Landwirtschaft mit Grenzschutz vor Importen zu schützen und schliesst andererseits Freihandelsabkommen, die zusätzliche Importe ermöglichen. Wie passt das zusammen?

Strebel und Golder: Freihandelsabkommen sind auch in Zukunft sinnvoll, weil durch sie bessere bilaterale Handelsbeziehungen in allen Wirtschaftssektoren ausgehandelt werden können. Am Beispiel des Mercosur-Abkommens ist der Nutzen für die Bevölkerungen der Partnerländer und für die Wirtschaft als sehr hoch einzustufen. Dagegen ist es falsch, wenn behauptet wird, dass mit dem Abkommen mehr Fleisch importiert würde, insbesondere aus den Mercosur-Staaten, und deshalb hohe Ausgleichszahlungen für die Schweizer Landwirtschaft nötig würden: Der Rindfleischimport (Edelstücke) wird sich nur wenig verändern, denn was zum Nullzoll aus Mercosur ausserhalb des Zollkontingents zum Import werden darf, wird von den Freigaben innerhalb des WTO-Zollkontingents wieder abgezogen. Deshalb sind die Forderungen nach Ausgleichszahlungen für Schweizer Bauern, die z.B. vom Bauernverband gefordert werden, zu hoch.

Vision Landwirtschaft: Grenzschutz schützt Schweizer Produzenten, führt aber teilweise auch dazu, dass Lebensmittel und Produktionsmittel in der Schweiz teurer sind. Wie hoch dürfen diese Mehrkosten für die Konsumentinnen und Konsumenten sein, damit sich der Schutz noch rechtfertigt?

Strebel und Golder: Das ist schwierig zu beurteilen. Fakt ist, dass Agrarschutz und Qualitätsstrategie oftmals nicht parallel laufen. Das heisst: Auch wenn die Schweizer Produkte teurer sind als ausländische Konkurrenzprodukte, bieten sie nicht immer einen Mehrwert – zum Beispiel in Bezug auf Aussehen oder Geschmack. Auch die ökologischen Standards sind nicht per se höher. Das mag erstaunen, erklärt aber teilweise eine Art Gratwanderung: je teurer Schweizer Produkte sind, desto mehr Konsumentinnen und Konsumenten weichen auf günstigere Optionen aus – zum Beispiel über Einkaufstourismus oder andere billigere Alternativen.

Vision Landwirtschaft: Wenn Sie heute drei Dinge am Schweizer Grenzschutz ändern könnten: Was würden Sie ändern?

Strebel und Golder: Der heutige Grenzschutz ist über die Jahre sehr komplex und kompliziert geworden. Deshalb würden wir drei Dinge ändern: 1. Pro Produkt nur noch einen Zollansatz: Heute gibt es je nach Situation unterschiedliche Zölle, Kontingente und Verteilsysteme. Ein einheitlicher Zoll pro Produkt würde das System viel einfacher und transparenter machen. 2. Zölle regelmässig überprüfen: Viele Zölle sind seit Jahren unverändert. Sie sollten regelmässig darauf überprüft werden, ob sie noch dem tatsächlich nötigen Schutz der Schweizer Landwirtschaft entsprechen. 3. Die Verteilung der Kontingente vereinfachen: Heute gibt es sehr unterschiedliche und aufwändige Verfahren. Diese sollten vereinheitlicht und wo möglich abgeschafft werden – insbesondere Systeme, bei denen Unternehmen nachweisen müssen, dass sie zuvor Schweizer Produkte abgenommen haben. Einfach gesagt: weniger Sonderregeln, mehr Transparenz und ein Grenzschutz, der sich am tatsächlich nötigen Schutz orientiert.