La protection des frontières n'est pas une fin en soi

La Suisse est un pays où les salaires sont élevés et où les coûts de production agricole sont importants : les coûts de main-d'œuvre, les prix des terrains et les moyens de production sont parfois nettement plus chers qu'à l'étranger. À cela s'ajoutent des conditions topographiques difficiles : toutes les surfaces agricoles ne se prêtent pas à la culture. Les conditions de production sont particulièrement difficiles dans les régions montagneuses et vallonnées. Pour de nombreux produits alimentaires, l’agriculture suisse ne peut donc pas rivaliser avec l’étranger en termes de prix. C’est là qu’interviennent les mesures de protection douanière. Elles renchérissent les importations et permettent ainsi de fixer des prix plus élevés pour les produits agricoles suisses.

Mais : la protection des frontières suisses est complexe, le fruit d'une évolution historique, et remplit de nombreuses fonctions. Elle protège à la fois les producteurs, soutient les prix et permet de maintenir certaines branches de production en Suisse. Mais répond-elle pour autant aux objectifs qui sont aujourd'hui importants pour la société ?

Une consommation accrue de viande ne rend pas la Suisse plus résistante aux crises

La protection des frontières est souvent justifiée par la sécurité alimentaire. Or, une production nationale élevée ne garantit pas automatiquement une sécurité d'approvisionnement élevée. Cela est particulièrement évident dans le cas de la protection stricte des frontières concernant la viande : La Suisse en produit en grande quantité, mais n'autorise que très peu d'importations de viande ; en revanche, elle dépend fortement des aliments pour animaux importés. Concrètement, la Suisse importe chaque année entre 1,3 et 1,4 million de tonnes d'aliments pour animaux destinés à la production animale et à la production de viande. Sans les aliments pour animaux importés, la production suisse de viande pourrait, selon une Analyse ZHAW/Greenpeace ne faire plus ou moins que la moitié de sa taille actuelle.

Si l'on souhaite réellement renforcer la sécurité alimentaire, il faudrait fixer d'autres priorités : davantage d'aliments d'origine végétale, une moindre dépendance vis-à-vis des intrants agricoles importés et une agriculture capable de fournir le plus de nourriture possible, même en période de crise.

Dans cette optique, les produits végétaux tels que le blé, l’avoine ou les légumineuses seraient plus importants qu’une production de viande disproportionnée et devraient donc être protégés à la frontière en conséquence. Cela bouleverse complètement la logique actuelle de la protection douanière. Ce n’est pas uniquement la valeur ajoutée générée aujourd’hui par un secteur de production qui devrait déterminer s’il doit être protégé et de quelle manière. Ce qui devrait être déterminant, c’est ce qui apporte le plus d’avantages à la société suisse dans son ensemble.

« Suisse » ne signifie pas automatiquement « plus écologique »

Grâce à la protection douanière, un produit suisse peut être nettement plus cher qu'un produit importé, sans pour autant avoir été fabriqué de manière plus respectueuse de l'environnement. Cependant, ce prix plus élevé n’implique pas automatiquement un mode de production plus respectueux de l’environnement ou une meilleure qualité. Une question simple se pose donc : si la société suisse est prête à protéger son agriculture de la concurrence des importations au moyen de droits de douane élevés, quelle contrepartie en retire-t-elle ?

La protection des frontières devrait privilégier en particulier les denrées alimentaires qui contribuent à la sécurité alimentaire, qui nécessitent peu de moyens de production importés et qui peuvent être produites en préservant les ressources – comme les céréales, les pommes de terre et les légumineuses. En matière d’élevage, la priorité devrait être donnée à une exploitation des prairies adaptée au site, plutôt qu’à la promotion d’une production aussi élevée que possible à base d’aliments pour animaux importés.

Non pas plus ni moins, mais une meilleure protection des frontières

Cela ne signifie pas pour autant que tous les droits de douane devraient être supprimés. Mais la protection des frontières devrait être repensée en profondeur. Au lieu de protéger de manière globale des secteurs de production entiers, il faudrait désormais se demander : quels sont les produits et les modes de production particulièrement importants pour la Suisse – et à quelles conditions ?

Cela pourrait signifier de protéger de manière plus ciblée les denrées alimentaires végétales de base, tout en supprimant les incitations perverses favorisant une production animale particulièrement gourmande en aliments pour animaux. Il faudrait davantage tenir compte de la dépendance vis-à-vis des importations en moyens de production. Et un niveau de protection plus élevé ne devrait pas simplement se traduire par une augmentation de la production, mais par un bénéfice social accru.

En matière de production végétale également, il ne faut pas croire qu'une production nationale plus importante soit nécessairement meilleure. Si l'augmentation des rendements s'accompagne d'une utilisation accrue de pesticides et d'engrais chimiques, d'une diminution de la biodiversité ou d'une dégradation accrue des sols, le bénéfice est minime.

De quel type d'agriculture la Suisse a-t-elle besoin ?

La question cruciale n'est donc pas seulement : « Protection des frontières – oui ou non ? », mais : « De quel type d'agriculture la Suisse a-t-elle besoin ? Quel rôle doit-elle jouer pour la société ? » et « Quel rôle l'instrument de protection des frontières doit-il jouer dans ce contexte ? ». C'est précisément de cela que la Suisse devrait débattre dans le cadre du développement de sa politique agricole.

Vision Agriculture : Mais pourquoi avons-nous besoin d'une protection des frontières ?

Strebel et Golder : Tout d’abord : ici, à l’OFAG, nous parlons moins de protection des frontières que de protection agricole. Celle-ci sert, d’une part, à protéger les agriculteurs suisses de la concurrence étrangère et, d’autre part, à garantir le maintien de la production de certains produits alimentaires – comme le sucre, par exemple – en Suisse. Lorsqu’une production suisse n’est pas possible, il n’y a pas de protection agricole, ou alors nous la réduisons afin de ne pas entraver les importations. Les variations saisonnières sont prises en compte dans ce cadre. Cela signifie, par exemple, que nous n’importons des tomates en quantités illimitées à des taux douaniers avantageux que lorsque l’agriculture suisse n’est pas en mesure d’en fournir elle-même.

Vision Agriculture : Et en quoi la protection douanière, ou plus précisément la protection agricole, contribue-t-elle à la sécurité alimentaire ?

Strebel et Golder : Pas grand-chose. Si une crise internationale d'approvisionnement éclatait demain, la protection des frontières dont nous disposons aujourd'hui ne nous serait guère utile. On le constate notamment avec les aliments pour animaux, qui ont commencé à manquer dans toute l’Europe durant cet été caniculaire. Nous pouvons baisser les droits de douane, mais cela n’entraîne pas pour autant une augmentation des importations. En revanche, la protection douanière modifie la nature et le volume de la production suisse. Prenons l’exemple de la viande : sans protection douanière, on importerait davantage de viande. La production de viande suisse ne s’effondrerait pas complètement, mais son prix baisserait. Les stocks obligatoires constituent un instrument important pour amortir certaines crises d’approvisionnement. La protection agricole ne joue toutefois aucun rôle direct dans la sécurité alimentaire.

Vision Agriculture : Dans une optique de sécurité alimentaire, est-il souhaitable d'augmenter le taux d'autosuffisance, comme le réclame par exemple l'initiative sur l'alimentation ?

Strebel et Golder : Pas nécessairement. Si l'on s'en tient à l'exemple de la viande : dans ce domaine, nous avons certes un niveau élevé d'autosuffisance (Viande de porc : 92 %, viande de bœuf : 90 %, volaille : 58 %), mais uniquement parce que nous importons de grandes quantités d'aliments pour animaux. Si les frontières se fermaient du jour au lendemain, nous survivrions, mais nous n'aurions plus que la moitié de notre portion dans notre assiette. À cela s’ajouterait, outre les stocks obligatoires, la suppression de certains composants alimentaires tels que les pâtes ou le riz, car ils ne sont pratiquement pas produits en Suisse. Si nous voulions donc réellement augmenter la production calorique en Suisse, il faudrait réduire la production de viande et augmenter celle des végétaux destinés directement à l’alimentation humaine. En matière de protection douanière, cela signifierait alors : rendre les importations d’aliments pour animaux plus coûteuses et renforcer la protection douanière sur les produits végétaux. Mais attention : si nous utilisions effectivement chaque haie et chaque lisière de champ pour la production de calories, cela aurait des effets négatifs sur l’environnement, en particulier sur la biodiversité.

Vision Agriculture : Tous les produits ne peuvent pas et ne doivent pas nécessairement être fabriqués en Suisse. Sur la base de quels critères faudrait-il décider quels produits nous devons protéger au moyen de contingents tarifaires et de droits de douane élevés ?

Strebel et Golder : Si l'on se place uniquement du point de vue de l'agriculture, il faudrait protéger les produits qui génèrent une forte valeur ajoutée. Après tout, les agriculteurs veulent bien gagner leur vie ! C’est d’ailleurs la raison pour laquelle la viande bénéficie d’une protection aussi forte. Du point de vue de la population, en revanche, ce sont les produits essentiels à l’alimentation humaine et abordables qui devraient être protégés – comme le blé, l’avoine et les légumineuses.

Vision Agriculture : D'un côté, la Suisse tente de protéger son agriculture contre les importations grâce à des mesures de protection aux frontières et, de l'autre, elle conclut des accords de libre-échange qui permettent des importations supplémentaires. Comment cela est-il compatible ?

Strebel et Golder : Les accords de libre-échange resteront pertinents à l'avenir, car ils permettent de négocier de meilleures relations commerciales bilatérales dans tous les secteurs économiques. Si l'on prend l'exemple de l'accord avec le Mercosur, les avantages pour les populations des pays partenaires et pour l'économie peuvent être considérés comme très importants. En revanche, il est faux d’affirmer que cet accord entraînerait une augmentation des importations de viande, notamment en provenance des pays du Mercosur, et qu’il faudrait donc verser d’importantes indemnités à l’agriculture suisse : les importations de viande bovine (morceaux de choix) ne varieront que très peu, car les quantités pouvant être importées à droit nul depuis le Mercosur en dehors du contingent tarifaire seront déduites des autorisations accordées dans le cadre du contingent tarifaire de l’OMC. C’est pourquoi les demandes d’indemnités pour les agriculteurs suisses, formulées par exemple par l’Union suisse des paysans, sont excessives.

Vision Agriculture : La protection des frontières protège les producteurs suisses, mais elle a aussi pour conséquence, dans certains cas, que les denrées alimentaires et les moyens de production sont plus chers en Suisse. À quel niveau ces surcoûts pour les consommateurs peuvent-ils s'élever pour que cette protection reste justifiée ?

Strebel et Golder : C'est difficile à évaluer. Le fait est que la protection de l'agriculture et la stratégie en matière de qualité ne vont souvent pas de pair. En d'autres termes : même si les produits suisses sont plus chers que leurs concurrents étrangers, ils n'offrent pas toujours une valeur ajoutée – par exemple en termes d'aspect ou de goût. Les normes écologiques ne sont pas non plus nécessairement plus strictes. Cela peut paraître surprenant, mais cela explique en partie un véritable exercice d’équilibre : plus les produits suisses sont chers, plus les consommateurs se tournent vers des options moins onéreuses – par exemple en pratiquant le tourisme d’achat ou en optant pour d’autres alternatives moins chères.

Vision Agriculture: Si vous pouviez changer trois choses aujourd'hui dans la gestion des frontières suisses, quelles seraient-elles ?

Strebel et Golder : Au fil des ans, la protection des frontières est devenue très complexe et compliquée. C’est pourquoi nous souhaiterions apporter trois changements : 1. Un seul taux de droit de douane par produit : aujourd’hui, il existe différents droits de douane, contingents et systèmes de répartition selon les situations. Un droit de douane unique par produit rendrait le système beaucoup plus simple et transparent. 2. Réexaminer régulièrement les droits de douane : de nombreux droits de douane sont inchangés depuis des années. Il faudrait vérifier régulièrement s’ils correspondent encore à la protection réellement nécessaire de l’agriculture suisse. 3. Simplifier la répartition des contingents : il existe aujourd’hui des procédures très variées et fastidieuses. Celles-ci devraient être harmonisées et, dans la mesure du possible, supprimées – en particulier les systèmes dans lesquels les entreprises doivent prouver qu’elles ont préalablement acheté des produits suisses. En bref : moins de règles spéciales, plus de transparence et une protection douanière qui s’aligne sur les besoins réels.