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Die Verfassungsgrundlage
Grundlage für die Schweizerische Agrarpolitik ist der Landwirtschaftsartikel in der Bundesverfassung (Artikel 104): 1 Der Bund sorgt dafür, dass die Landwirtschaft durch eine
nachhaltige und auf den Markt ausgerichtete Produktion einen wesentlichen
Beitrag leistet zur: (Auszug aus Art. 104 BV) Der Verfassungartikel wurde 1996 mit grossem Mehr auf Druck mehrer Volksinitiativen angenommen. Er löste die Reform der Agrarpolitik aus, die im Wesentlichen eine Abkehr von den Marktstützungen hin zu den Direktzahlungen bedeutete.
Die Landwirtschaftsausgaben des Bundes Der Bund gibt jährlich rund 4 Milliarden Franken für die Landwirtschaft aus. Die Ausgaben verteilen sich auf folgende Bereiche:
(Daten aus Agrarbericht 2006) Über die Hälfte der Ausgaben machen die Allgemeinen Direktzahlungen aus. Sie sind einerseits an die bewirtschaftete Fläche (rund 1400 Franken pro Hektare und Jahr) gebunden, andererseits an die Zahl der auf dem Betrieb gehaltener Tiere (für Details nach unten). Für jede der etwas über einer Million Hektaren landwirtschaftliche Nutzfläche in der Schweiz werden insgesamt im Durchschnitt 2400 Franken Direktzahlungen pro Jahr ausgerichtet. Zu den Agrarausgaben des Bundes kommen weitere Ausgaben von Bund, Kantonen und Gemeinden für die Landwirtschaft. Sie belaufen sich auf schätzungsweise etwas über eine halbe Milliarde Franken pro Jahr. Wird die Preisdifferenz der Nahrungsmittel dazugerechnet, die beispielsweise über Zollregelungen zwischen Inland und angrenzendem Ausland gesteuert werden, unterstützt der Schweizer Konsument die Schweizer Landwirtschaft mit weiteren 4-6 Milliarden Franken pro Jahr. Hoher Rentenanteil Für einen grossen Teil der Direktzahlungen und weitere Agrarausgaben für die Bauern werden keine oder praktisch keine Gegenleistungen gefordert – nämlich für die Allgemeinen Direktzahlungen und die weiteren blauen Kuchenstücke in der Grafik oben. Deshalb handelt es sich bei einem Grossteil der Agrarzahlungen des Bundes um sogenannte Renten, das heisst an Besitzstand gebundene, pauschale Zahlungen ohne Anforderungen, die über die gesetzlichen Grundanforderungen hinausgehen. Etwas verkürzt gesagt: Je mehr Land und je mehr Tiere ein Betrieb hat, desto mehr Zahlungen erhält er. Weil Besitzstand und nicht Leistungen abgegolten werden, sind komplizierte Regelungen in Kraft, welche die Höhe der Zahlungen z.B. für grosse oder wohlhabende Betriebe reduzieren. Oft werden diese Regelungen aber umgangen und erzielen schliesslich genau das Gegenteil von dem, was bezweckt war. Gegenüber den «Pauschalzahlungen» sind nur wenige Prozent der Agrarausgaben wirkungsorientiert und an konkrete, über das gesetzliche Minimum hinausgehende Leistungen gebunden (grüne, gelbe und rote Kuchenstücke in der Grafik oben). Problematische Wirkung Die hohen Pauschalzahlungen sind nicht nur grundsätzlich ineffektiv, sie hebeln zugleich die Anreizwirkung der wirkungsorientierten Zahlungen teilweise aus. Denn es lohnt sich eher, den Hof bei den grossen als bei den kleinen Kuchenstücken «zu optimieren». Wenn die Produzentenpreise steigen, wird das Interesse an gemeinwirtschaftlichen Leistungen und den derzeitigen Anreizen in der Landwirtschaft noch weiter abnehmen. Soll die Anreizwirkung verbessert werden, genügt es deshalb nicht, nur die leistungsbezogenen Beiträge zu steigern, sondern die Renten müssen gleichzeitig reduziert und oder abgeschafft werden. Modellrechnungen haben gezeigt, dass die Gunstlagen - also beispielsweise das Mittelland - auch ohne die Allgemeinen Direktzahlungen flächendeckend bewirtschaftet würden. Das wichtigste Argument für die Allgemeinen Direktzahlungen greift zumindest in den Gunstlagen also nicht. Im Berggebiet ist dies teilweise anders. Ein Rückgang des Zahlungsrahmens würde hier zu einem Rückgang der Flächennutzung und damit auch einem Rückgang der Produktionskapazität der Landwirtschaft führen, aber ebenso zu einem Verlust der artenreichsten Flächen. Denn diese liegen meist auf den schwierig bewirtschaftbaren Standorten, welche zuerst aus der Nutzung entlassen werden und dann einwalden.
Grosse Unterschiede zwischen Berg- und Tallandwirtschaft Zwischen der Berglandwirtschaft und der Landwirtschaft der Gunstlagen, beispielsweise im Mittelland, bestehen noch zahlreiche weitere, grundlgende Unterschiede. Die Produktionsmöglichkeiten, die Strukturen und die Produktionsbedingungen sind komplett anders. Während im Talgebiet heute mit der modernen, schlagkräftigen Mechanisierung ein ganzes Heimet mit 30 Hektaren Wiesen problemlos in zwei, drei Tagen geheut werden kann, ohne dass ein Fuss auf den Boden gesetzt werden muss, werden im Berggebiet in einigen Gegenden die steilsten Wiesen nach wie vor von Hand gemäht und das Heu über weitere Strecken getragen oder geseilt. Tagesleistungen von weniger als einer oder einer halben Hektare sind in steileren Lagen an der Tagesordnung - verbunden mit viel anstrengender Handarbeit. Das Direktzahlungssystem kennt im wesentlichen zwei Regelmechanismen, mit welchen diesen Unterschieden Rechnung getragen werden soll: Mit sogenannten Hangbeiträgen und, vor allem, mit höhenabhängigen Tierbeiträgen:
(Quelle: NFP-48-Synthese/Stöcklin et al. 2007) Die Grafik zeigt, dass in den höheren Lagen des Berggebietes jeder zweite Franken Direktzahlungen über die Anzahl der gehaltenen Tiere ausbezahlt wird: Die rote Linie steigt vom Tal- ins Berggebiet steil an. 900 Franken pro Jahr löst eine Grossvieheinheit in den Tallagen, unter erschwerten Produktionsbedingungen sind es bis zu 2090 Franken pro Jahr. Dieses System setzt starke Anreize, möglichst viele Tiere zu halten - trotz festgelegten Tierobergrenzen oft deutlich zu viele. Die Folge ist auch heute noch eine laufende Abnahme artenreicher Wiesen durch Düngung, nicht selten auch Überdüngung. Dies kann neben dem Verlust an Naturwerten auch zu einer irreversiblen Degeneration der Wiesenbestände und einer Abnahme iihrer Produktivität führen. Die Hangbeiträge hingegen schlagen im Berggebiet im Gegensatz zu den Tierbeiträgen kaum zu Buche, da auch im Talgebiet spezifische Beiträge - für den Ackerbau - ausgerichtet werden (praktisch waagrechte grüne Linie in der Grafik oben). Marginal im Vergleich zu diesen Allgemeinen Direktzahlungen sind dagegen,
die Beiträge für artgerechte Tierhaltung und für spezifische
ökologische Leistungen (braune und blaue Linie). Mehr dazu nachfolgend.
Während im Talgebiet rund 20% der Direktzahlungen für ökologische Leistungen der Landwirtschaftsbetriebe und eine artgerechte Tierhaltung entrichtet werden, beträgt diese Anteil im Berggebiet nur noch knapp 10%. Eine noch stärkere Degression zu Ungunsten des Berggebietes zeigt sich bei den Beiträgen für den «Ökologischen Ausgleich», also demjenigen Anteil der ökologischen Direktzahlungen, mit welchem direkt die Bewirtschaftung der Ökoflächen und damit die Leistungen für die biologische Vielfalt und die Landschaftsqualität abgegolten wird:
Quelle: Stöcklin et al. 2007: Landnutzung
und biologische Vielfalt in den Alpen / NFP 48, verändert.
Insgesamt werden in der Talregion rund 8% der Direktzahlungen für den «Ökologischen Ausgleich» ausgegeben, in der Bergregion sind es 2,6% (Grafik oben). Dies ist ein für die Betriebseinnahmen praktisch nicht mehr relevanter Anteil. Für die Bergregion (Bergzonen II bis IV), die 28% der landwirtschaftlichen Nutzfläche der Schweiz umfasst, aber 39% der Ökoflächen der Schweiz und gar 85% der qualitativ wertvollen Ökoflächen beisteuert, werden damit lediglich 17% der Ökoflächenbeiträge des Bundes ausgerichtet. Dies, obwohl der kostenmässig ausschlaggebende Arbeitsaufwand für die vorgeschriebene Bewirtschaftung im Berggebiet oft um ein Mehrfaches höher ist als im Talgebiet. Die obigen Grafiken zeigen auch die schwierige Situation im Sömmerungsgebiet auf - also in den Alpweidegebieten. Das Sömmerungsgebiet ist mehr als halb so gross ist wie die Landwirtschaftliche Nutzfläche der Schweiz und weist hohe landschaftliche Werte und eine besonders hohe Artenvielfalt auf. Es erhält nur einen marginalen Anteil der Direktzahlungen, und überhaupt keine Ökobeiträge. Entsprechend ist die Flächenaufgabe und Einwaldung hier am stärksten. «Zenit» bereits überschritten - Verfassungsauftrag unerfüllt Die an einigen Beispielen aufgezeigten wenig effektiven oder teilweise zielwidrigen Anreize der gegenwärtigen Agrarzahlungen spiegeln sich in fehlenden Erfolgen wider. So sind im Talgebiet bis heute weniger als 20% der angestrebten 65'000 Hektaren wertvolle Ökoflächen vorhanden, und ihr Umfang geht nach einer anmeldungsbedingten (und nicht realen) starken Zunahme seit Einführung der Programme seit 2003 sogar wieder zurück:
Auch das Berggebiet verliert jährlich 5% seiner artenreichsten Flächen durch Nutzungsaufgabe einerseits und Nutzungsintensivierungen andererseits - Tag für Tag 10 Fussballfelder. Auch dies klar entgegen der Zielsetzungen der Agrarpolitik, und entgegen internationalen Verpflichtungen (Biodiversitätskonvention). Ebenso bleiben viele Umweltprobleme ungelöst oder verschärften sich in den letzten Jahren sogar wieder (mehr hier - pdf 303 kb), und die Produktionskapazität der Landwirtschaft geht durch intensivierungsbedingte Bodenschäden auf der einen und Nutzungsaufgabe auf der anderen Seite laufend zurück. Fazit Der Verfassungsauftrag wird - in Anerkennung wichtiger Erfolge gegenüber
der «alten Agrarpoltitik» - bei wichtigen Zielen nicht erreicht.
Allerdings liegt es nicht wie in anderen Politikbereichen an zuwenig
Geld, sondern an falsch eingesetzten Geldern. Alternativen sind bekannt.
Mehr lesen Sie
hier.   |
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